韩国“世越”号沉船事故十周年 尹锡悦悼念逝者慰问遗属
[28] 习近平：《习近平谈治国理政（第二卷）》，外文出版社2017年版，第337页。
[82][英]罗伯特·鲍德温、马丁·凯夫、马丁·洛奇编：《牛津规制手册》，宋华琳等译，上海三联书店2017年版，第606页。[44]参见焦海涛：《二选一行为的反垄断法分析》，《财经法学》2018年第5期，第92页;叶明：《互联网行业市场支配地位的认定困境及其破解路径》，《法商研究》2014年第1期，第31页。
[53] 随着中国互联网及其产业的发展，越来越多的私主体可能成为关键信息基础设施的所有者或运营者。[68] 实践中，一些大型平台也日益重视平台规则制定过程中的公众参与。如果将本该由政府承担的责任转嫁给平台，政府就有必要更多地向平台赋权，由此又会导致平台私权力的进一步膨胀。[15]胡凌：《从开放资源到基础服务：平台监管的新视角》，《学术月刊》2019年第2期，第102页。由于缺乏类似于现代法治国家的民主责任机制的约束，平台滥用私权力可能更加肆无忌惮，仅靠市场竞争和行业自律难以有效应对。
由于担心声誉受损、害怕平台报复等多种原因，即使用户不服平台的准司法行为，也极少会提起诉讼，平台在事实上成为了平台内各类纠纷的终局裁决者。平台履行看门人责任，会耗费巨大成本，过高的义务要求与责任设置，可能会使平台不堪重负。[26]如以提升数字时代政府治理能力为立法目标，立法定位应当： 第一，政府数据以开放为原则、不开放为例外。
立法的缺失，既影响对政府数据开放工作的认识，更重要的是在依法行政的严格要求和严格的问责机制之下，潜在的法律风险使得地方政府难以实质性地推进。参与和合作与透明一起构成开放政府的内容，丰富和发展了大数据时代开放政府的内容。当开放政府数据成为大数据时代的现实需求时，受益于政府信息公开所建构的开放政府理念和对知情权的确立，开放政府数据没有遭遇理念上的障碍，被视为数字时代政府治理的应有之义。关键词: 政府数据开放 政府信息公开 开放政府 开放政府数据法 一、问题的提出 政府数据开放与政府信息公开同为开放政府的组成部分，形式上二者均体现为政府将信息或数据公开给社会知悉、利用，因此，探讨政府数据开放立法绕不开已有的政府信息公开立法。
纪海龙教授将数据按照物理层、符号层和内容层三个层面进行划分，相应地将大数据时代背景的数据分为存储介质层、数据文件层和信息内容层，能够比较好地解释数据和信息在开放数据立法和政策中被混用的现象。海量政府数据开放过程中价值与风险并存。
美国《透明与开放政府备忘录》中要求利用新技术将联邦政府掌握的信息在线提供给公众利用。二、二者关系的基本定位为承继但不取代 政府数据开放与政府信息公开这一组概念形式上具有对应性，内容上具有相关性，这使得政府数据开放易被认为是政府信息公开在大数据时代的升级版。[19]在二者诸多差异中，尚有一些问题未得到充分研究，如二者各自的立法进路和政府在二种机制中的角色等问题，这些问题对政府数据立法定位均有直接影响。[10]如2015年8月，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中提出要稳步推进公共资源开放，加快建设国家政府数据统一开放平台。
在与开放数据相交集的过程中，开放政府的内涵也得以扩展。三是无限制再利用和再分发，即在许可条件下不受限制地使用或重新分发。大数据还是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法[13]。如《上海市公共数据开放暂行办法》将提升政府治理能力和公共服务水平作为立法目的之一。
再如第30条多元主体参与规定：市经济信息化部门应当会同市大数据中心、相关行业主管部门建立多元化的数据合作交流机制，引导企业、行业协会等单位依法开放自有数据，促进公共数据和非公共数据的多维度开放和融合应用。[26]《上海市公共数据开放暂行办法》第1条规定：为了促进和规范本市公共数据开放和利用，提升政府治理能力和公共服务水平，推动数字经济发展，根据相关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
开放政府数据无论是在域外，还是在国内，兴起的时间都不长，政府数据开放立法均面临诸多难题需要深入研究。政府数据开放承继了政府信息公开所建构的开放政府理念，并通过原始数据的开放让政府更透明。
如美国1966年出台《信息自由法》，2009年1月，奥巴马总统签署《透明与开放政府备忘录》，2019年1月14日，特朗普总统签署《开放政府数据法》。此外，在公开方式上，我国政府信息公开方式以主动公开为主，修订后的条例更是进一步加大了政府主动公开的信息范围和公开力度。这一特点为政府数据开放的推行奠定了更好的基础，但是，也易形成认识上的混乱和模糊。我国目前采用了中央政策引导、地方立法先行先试的立法路径，但是，由于数据开放涉及其他法益保护的问题，《政府信息公开条例》关于豁免公开范围的规定，直接影响数据开放的范围，而这一问题是地方立法难以解决的。政府数据开放所公开的信息类型要宽泛很多。基于公共服务的制度性质定位，在政府数据开放中，政府的角色及其与公众的关系不同于政府信息公开。
如数据质量的保障机制和数据完整性原则，要打破部门之间的信息壁垒，不通过立法而依靠政策很难解决。信息公开制度以实现民主和问责为目标，强调的是通过个人对政府信息的知悉（Right to Know），推动政府透明度建设，更好监督政府，对政府进行问责。
[18]政府信息公开为政府数据开放提供了基础，但是，原始、完整、及时、可机读、可再利用等一系列围绕数据利用而形成的要求，均难以在以个人知情权保障为基础建构的政府信息公开制度中完全得以实现。政府在数字时代的社会治理不仅仅是获得技术上的提升，更重要的是改变了治理结构。
以陆红霞案件为代表的这一类申请及案件折射出政府与公众之间因政府信息公开而形成的对抗关系和对立情绪。立法是政府数据有序开放给社会再利用的制度保障，也为有效防范开放所可能产生的个体权利损害及社会风险所必需。
政府数据开放与政府信息公开的主要差异体现为：制度基础及立法进路不同。在依申请公开中，如果行政机关没有履行公开义务，申请人可以向法院提起司法审查请求，政府与公众之间形成一种对抗关系。[16]See Beth Simone Noveck, Rights-Based and Tech-Driven:Open Data, Freedom of Information, and the Future of Government Transparency,19 Yale Human Rights and Development Law Journal,1(2017);Beth Simone Noveck, Is Open Data the Death of FOIA, Yale Law Journal Forum 126(2016—2017):273—286;Katleen Janssen, Open Government Data:Right to Information 2.0 or its Rollback Version? ICRI Working Paper 8/2012. [17]参见前引[11]，郑磊文。海量数据开放过程中需要解决个人信息、商业秘密、国家安全等法益保护问题，而传统政府信息公开框架下对这些法益的保障机制难以适应大数据时代面临的新问题。
[9]英国2012年新修订的《信息自由法》第102条规定，当申请者向政府部门申请的信息是该部门拥有的数据集时，只要合理可行，部门应当提供这些信息的电子版本。通过清单机制确定年度开放重点，通过定期评估调整开放范围，可以回应、契合社会当下的实际需求，使得法律规范层面的开放范围模糊性问题，通过具体机制予以调整。
然而，这一美好图景中也隐藏着巨大的法益冲突和潜在的国家安全、社会稳定风险。（二）政府角色及政府与公众关系结构不同 无论政府信息公开还是政府数据开放，形式上均体现为政府将其保管的信息或数据向公众开放，但是，两种机制中，政府的角色及政府与公众关系结构完全不同。
当然，其最终的目标是通过提供完善的公共产品和服务实现公共价值和社会价值[14]。对政府数据开放与政府信息公开关系定位影响更大的是回应大数据时代特征的开放数据中开放一词所必须满足的特定要求，有必要进一步拓宽对政府数据开放与政府信息公开关系影响因素及二者关系定位的研究。
2015年《开放数据宪章》将开放数据界定为具备必要的技术和法律特性，从而能被任何人在任何时间和地点进行自由利用、再利用和分发的电子数据。因此，尽管政府数据开放在初始阶段主要借助信息自由立法所建构的开放政府理念和制度框架得以进入实际操作层面，但在推进过程中，回应开放特定要求的制度建构需求使其发展形成了不同于政府信息公开的制度体系，并与政府信息公开一起，在大数据时代共同完善和丰富了开放政府的结构与内容。合作通过鼓励联邦政府、各级政府之间以及政府和私人机构之间合作来提高政府效能。主动开放是政府数据的基本开放方式，较之信息公开，政府透明度得到进一步提升，更容易在政府与公众之间建立起信任关系，缓和双方之间的对立关系。
就政府的角色而言，政府不再是单纯的信息提供者，同时也是数据的开发利用者，还是数据开放的受益者。正是有了政府信息公开立法对公民获取政府信息的权利的确立和制度化，当大数据时代来临时，公民获取政府的数据才成为可能。
在我国《政府信息公开条例》框架之下，政府信息公开与政府数据开放之间的差异并不如此明晰。杨瑞仙等：《我国政府数据开放平台建设现状与发展对策研究》，载《情报理论与实践》2016年第6期。
1966年，美国制定了《信息自由法》，根据该法规定，任何人都有权申请行政部门公开政府记录，从而确立了普遍性的知情权。获得数据是利用数据的基础，也是开放政府最基本的要求。
